Manifestação de inconformidade e desembaraço mediante garantia no despacho de importação
Rogério Zarattini Chebabi
A interrupção do despacho de importação por exigência fiscal coloca o importador diante de uma escolha de alto custo. Cumprir a exigência significa, em regra, recolher tributos e multas que ele considera indevidos. Recusá-la significa conviver com a mercadoria retida em recinto alfandegado, sujeita a armazenagem, sobrestadia de contêineres e, no limite, ao risco de abandono.
A legislação oferece uma terceira via: discordar formalmente da exigência e, prestada garantia, obter o desembaraço enquanto a discussão prossegue. Este artigo examina o regime da manifestação de inconformidade e do desembaraço mediante garantia, tal como disciplinado pela Instrução Normativa SRF nº 680/2006, com as alterações da IN RFB nº 1.759/2017, e os efeitos que o julgamento do Tema 1.042 pelo Supremo Tribunal Federal produziu sobre essa discussão.1
O fundamento legal: do Decreto-Lei nº 37/1966 à instrução normativa
O ponto de partida é o art. 51 do Decreto-Lei nº 37/1966. Na redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472/1988, o caput prevê o desembaraço da mercadoria quando concluída a conferência sem exigência fiscal, e o § 1º admite o desembaraço mesmo havendo exigência, desde que adotadas, na forma do regulamento, as "indispensáveis cautelas fiscais".2
O Regulamento Aduaneiro concretizou essas cautelas no art. 571, § 1º, I dizendo que não será desembaraçada a mercadoria cuja exigência de crédito tributário esteja pendente de atendimento, salvo nas hipóteses autorizadas pelo Ministro da Fazenda, mediante a prestação de garantia.3 Na mesma linha, o art. 39 do Decreto-Lei nº 1.455/1976 atribui ao Ministro da Fazenda a definição dos casos em que se admite, mediante garantias, a liberação de mercadorias objeto de litígio fiscal antes da decisão final.4
Vale notar que a lei não exige o pagamento como condição do desembaraço. Exige cautelas. A garantia, como ponto de equilíbrio entre o interesse arrecadatório e o direito do importador de dispor da mercadoria enquanto discute a cobrança, está na origem do sistema, e não é uma concessão da norma infralegal.
A manifestação de inconformidade e a conversão da exigência em lançamento
No plano infralegal, o art. 42 da IN SRF nº 680/2006 determina que as exigências formalizadas pela fiscalização e o seu atendimento sejam registrados no Siscomex. Quando a exigência se refere a crédito tributário ou direito comercial, o importador pode efetuar o pagamento independentemente de processo administrativo (§ 1º). Se discordar, apresenta manifestação de inconformidade, e o crédito será constituído mediante lançamento em auto de infração (§ 2º).5
A manifestação de inconformidade, portanto, não é recurso nem impugnação. É o ato que provoca o lançamento de ofício. Antes dela, a exigência registrada no sistema não constitui crédito tributário: é uma pretensão da fiscalização, que o importador pode atender ou recusar. Depois dela, o Auditor-Fiscal deve formalizar o lançamento, com descrição dos fatos, enquadramento legal e demonstrativo, o que abre ao contribuinte o contraditório previsto no Decreto nº 70.235/1972.
A consequência prática é relevante. Lavrado o auto de infração, o importador dispõe de 20 dias úteis para impugná-lo, e a impugnação instaura a fase litigiosa do procedimento.6 Sem a manifestação, não há lançamento a impugnar, e o despacho permanece interrompido sem que a fiscalização esteja obrigada a formalizar a cobrança.
O desembaraço condicionado e a vedação ao parcelamento
O § 1º do art. 48 da IN condiciona o desembaraço da mercadoria objeto de exigência fiscal formulada no curso do despacho ao respectivo cumprimento. O § 8º acrescenta que, se a exigência tiver sido constituída por auto de infração, o desembaraço fica condicionado ao pagamento integral e não será autorizado com base apenas no parcelamento.7
A regra merece reflexão. O parcelamento é causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário (art. 151, VI, do CTN), assim como a impugnação administrativa (art. 151, III). A instrução normativa, contudo, desvincula a suspensão da exigibilidade da liberação da carga: o crédito pode estar suspenso e a mercadoria continuar retida. A coerência da opção é defensável, porque o parcelamento não oferece à Fazenda a mesma segurança de uma garantia. Mas a vedação absoluta, inclusive quando o parcelamento venha acompanhado de garantia idônea, pode ser questionada à luz da proporcionalidade, já que a lei exige apenas "cautelas fiscais".
A garantia como via de liberação
O § 9º do art. 48 permite ao importador que impugnou o auto de infração requerer o desembaraço das mercadorias ao chefe da unidade da Receita Federal de análise fiscal, mediante a prestação de garantia sob a forma de depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro aduaneiro, no valor do montante exigido.8 A garantia subsiste até a satisfação do crédito ou até a decisão definitiva do litígio favorável ao importador (§ 12). Os órgãos da Administração Pública estão dispensados de prestá-la, observado o § 2º do art. 34 do Decreto-Lei nº 1.455/1976 (§ 10).
Três observações:
A primeira: o requisito é a impugnação, e não apenas a manifestação de inconformidade. O pedido de desembaraço pressupõe o auto lavrado e contestado no prazo.
A segunda: o valor é o do montante exigido, que normalmente engloba tributo, juros e multa de ofício, o que pode tornar a garantia onerosa. Na prática, o seguro aduaneiro tende a ser a modalidade de menor impacto no caixa do importador.
A terceira: a IN RFB nº 2.014/2021, ao incluir o art. 48-A na IN SRF nº 680/2006, adotou mecanismo semelhante para as exigências fundadas em laudo laboratorial emitido em importação anterior de mercadoria idêntica, com remissão aos §§ 10 a 12 do art. 48, o que confirma a garantia como solução padrão do sistema para o litígio no curso do despacho.9
As hipóteses de exclusão
O § 11 do art. 48 afasta o desembaraço mediante garantia em quatro hipóteses:
(i) quando houver indícios de que a importação esteja sujeita a restrição, ou de que a permanência ou o consumo da mercadoria seja proibido no País;
(ii) mercadorias amparadas por isenção ou redução de tributos, quando não atendidas as condições do benefício;
(iii) mercadorias importadas sob regimes aduaneiros especiais, exceto drawback, Recof, Recof-Sped e exportação temporária; e
(iv) litígio sobre a pena de perdimento.
As hipóteses (iii) e (iv) têm lógica própria. Nos regimes especiais, a tributação está suspensa e o controle é de outra natureza. No perdimento, o objeto do litígio é a própria mercadoria, que nenhuma garantia em dinheiro substitui. A hipótese (ii) também se justifica quando a discussão versa justamente sobre o cumprimento das condições do benefício.
A hipótese (i) é a mais problemática. A expressão "indícios" é aberta e transfere à fiscalização ampla margem de apreciação. Sem fundamentação concreta, a negativa baseada nesse inciso tende a transformar a exceção em regra e a esvaziar o § 9º. O ato que nega o desembaraço deve indicar quais são os indícios e qual restrição ou proibição estaria em jogo. Na falta dessa motivação, abre-se espaço para o controle judicial.
Súmula 323 e Tema 1.042: os limites da discussão judicial
Por décadas, a defesa do importador apoiou-se na Súmula 323 do STF, segundo a qual é inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.11 A tese era a de que reter a carga até o pagamento da diferença apurada equivaleria a sanção política.
Em setembro de 2020, ao julgar o RE 1.090.591, com repercussão geral (Tema 1.042), o STF, por unanimidade, fixou a tese de que é constitucional vincular o despacho aduaneiro ao recolhimento de diferença tributária apurada mediante arbitramento da autoridade fiscal.12 Para o relator, Ministro Marco Aurélio, o recolhimento das diferenças é condição para a introdução do bem no território nacional, e não coação indireta voltada à quitação do tributo.
Na jurisprudência posterior, há decisões que aplicam o Tema 1.042 de forma ampla, estendendo-o a exigências decorrentes de reclassificação fiscal e rejeitando o argumento de que a suspensão da exigibilidade pela impugnação administrativa (art. 151, III, do CTN) impediria a retenção da mercadoria até o pagamento ou a garantia.
Há, porém, leitura mais restritiva. A tese menciona expressamente diferença tributária apurada mediante arbitramento, e o caso concreto tratava de valor aduaneiro. Sustenta-se, nessa linha, que o precedente não deve ser estendido automaticamente a outras exigências, e que as multas por infração administrativa ao controle das importações não se confundem com crédito tributário, expressão adotada pelo art. 571, § 1º, I, do Regulamento Aduaneiro.13
Seja qual for a corrente adotada, o efeito prático do Tema 1.042 foi reduzir as chances de liberação judicial da carga sem pagamento nem garantia. Ganhou relevo, por consequência, a via administrativa do § 9º e, no plano judicial, o depósito do montante integral, que também suspende a exigibilidade do crédito (art. 151, II, do CTN).
O risco da inércia
A interrupção do despacho para o atendimento de exigência dá início à contagem do prazo para a caracterização do abandono da mercadoria (art. 43 da IN SRF nº 680/2006). O art. 23, II, "b", do Decreto-Lei nº 1.455/1976 considera dano ao Erário, punido com perdimento, a mercadoria abandonada por 60 dias contados da interrupção do despacho por ação ou omissão do importador ou de seu representante.14
O importador que simplesmente deixa de responder à exigência expõe a mercadoria a um risco muito maior do que a cobrança original. A manifestação de inconformidade, além de abrir a via da impugnação e da garantia, documenta que a paralisação do despacho não decorre de omissão do importador, mas de divergência formal com a fiscalização, que passa a ter o dever de lançar.
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Rogério Zarattini Chebabi é advogado com atuação em direito aduaneiro, comércio exterior e direito tributário, sócio fundador de Rogério Chebabi Sociedade de Advogados e diretor jurídico da ADAB.
Notas
1 A análise toma por base o despacho processado por Declaração de Importação (DI), disciplinado pela IN SRF nº 680/2006. As regras aplicáveis ao despacho por Duimp devem ser verificadas na norma específica.
2 Decreto-Lei nº 37/1966, art. 51, caput e § 1º, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472/1988.
3 Decreto nº 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 571, § 1º, I, com a redação dada pelo Decreto nº 8.010/2013.
4 Decreto-Lei nº 1.455/1976, art. 39.
5 IN SRF nº 680/2006, art. 42, caput e §§ 1º e 2º.
6 Decreto nº 70.235/1972, arts. 14 e 15, este com a redação dada pela Lei Complementar nº 227/2026, que substituiu o antigo prazo de 30 dias corridos.
7 IN SRF nº 680/2006, art. 48, §§ 1º e 8º, na redação vigente, decorrente das alterações promovidas pela IN RFB nº 1.759/2017.
8 IN SRF nº 680/2006, art. 48, §§ 9º a 12, incluídos pela IN RFB nº 1.759/2017.
9 IN RFB nº 2.014/2021, que acrescentou o art. 48-A à IN SRF nº 680/2006 (ver, em especial, os §§ 2º, 4º e 6º).
10 Redação original do art. 48, § 1º, da IN SRF nº 680/2006: desembaraço após o cumprimento da exigência ou, quando for o caso, mediante garantia, "conforme estabelecido na Portaria MF nº 389, de 13 de outubro de 1976".
11 STF, Súmula 323.
12 STF, Plenário, RE 1.090.591, rel. Min. Marco Aurélio, Tema 1.042 da repercussão geral, sessão virtual encerrada em 14/9/2020.
13 Nesse sentido, IBET, "O Tema 1.042 julgado pelo STF e as multas administrativas ao controle aduaneiro", disponível em https://www.ibet.com.br/o-tema-1-042-julgado-pelo-stf-e-as-multas-administrativas-ao-controle-aduaneiro/.
14 Decreto-Lei nº 1.455/1976, art. 23, II, "b", e § 1º.
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