Falta de AFE do recinto alfandegado não justifica, por si só, a devolução da mercadoria ao exterior
Rogério Zarattini Chebabi
Advogado Aduaneiro sócio de Rogério Chebabi Sociedade de Advogados e diretor jurídico da ADAB
Alguns importadores de produtos sujeitos à vigilância sanitária têm enfrentado uma situação peculiar: a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) lavra Termo de Interdição para Devolução, com prazo de 30 dias para o retorno da carga ao exterior, sem apontar qualquer defeito, risco ou irregularidade no produto. O único fundamento é que o recinto alfandegado em que a mercadoria foi descarregada não possui Autorização de Funcionamento de Empresa (AFE) para armazenar aquela classe de produto.
A questão foi recentemente enfrentada pela 14ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, que, em sentença de 15 de outubro de 2026, anulou a ordem de devolução de dispositivos médicos de Classe I e autorizou a remoção da carga para recinto habilitado, mantidos a interdição sanitária e o controle aduaneiro.1 A decisão merece exame porque desloca o debate do plano da responsabilidade para o da proporcionalidade da medida.
De quem é o dever de regularizar o recinto
A exigência de que a armazenagem seja feita por empresa regularizada para a respectiva atividade e classe de produto consta do item 9 do Capítulo XXXI do Anexo da RDC nº 81/2008. A RDC nº 939/2024, por sua vez, dirige a obrigação de obter a AFE à empresa que efetivamente realiza a atividade de armazenagem.2
Na prática, o importador raramente escolhe ou controla a habilitação sanitária do terminal de descarga, que depende de arranjos logísticos do transportador e do próprio recinto. Ainda assim, é ele quem suporta a consequência mais grave: perder a mercadoria, os tributos já recolhidos, o frete e as despesas de armazenagem.
Os argumentos da ANVISA
A posição da Agência tem apoio normativo e não deve ser subestimada. O item 3 do Capítulo II do Anexo da RDC nº 81/2008 atribui ao importador a observância das exigências sanitárias em todas as etapas da importação, do embarque no exterior até a liberação sanitária. E o art. 46 da Lei nº 12.715/2012 determina que o importador devolva ao exterior a mercadoria cuja importação não seja autorizada por órgão anuente com base na legislação sanitária.3
Com base nesses dispositivos, a ANVISA sustenta que a AFE do recinto é requisito sanitário autônomo e preventivo, que a devolução é consequência legal vinculada, e não sanção, e que a remoção da carga interditada é vedada pelo art. 42, III, da RDC nº 977/2025, que proíbe o trânsito aduaneiro de bens interditados.4
A própria sentença reconheceu a responsabilidade concorrente do importador pela regularidade da guarda. A controvérsia, portanto, não está em saber se o importador responde pelas etapas da importação, mas em saber se a medida mais gravosa é a única resposta possível.
A proporcionalidade como eixo da decisão
O primeiro ponto destacado pelo juízo é procedimental. O art. 4º da RDC nº 81/2008 remete o descumprimento de suas disposições ao processo sancionador da Lei nº 6.437/1977, instaurado contra o infrator e com contraditório. Já o item 4 do Capítulo XXXI determina que a não autorização da importação seja comunicada à Receita Federal para posterior consulta à autoridade sanitária sobre o destino do produto.5 Ao fixar de imediato a devolução, o ato teria suprimido essa etapa.
O segundo ponto é normativo. O regulamento da própria ANVISA prevê que a pendência sanitária passível de cumprimento seja sanada mediante retificação da declaração, e afirma que os bens não liberados “podem estar sujeitos” à interdição para devolução ou destruição.6 A redação indica possibilidade, e não automatismo. E a pendência apontada não dizia respeito ao produto, mas ao local de sua guarda, sanável pela simples transferência da carga.
O terceiro ponto é material. A Lei nº 9.784/1999 exige adequação entre meios e fins e veda restrições superiores às estritamente necessárias ao interesse público. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro impõe que a decisão administrativa considere suas consequências práticas e as alternativas possíveis.7 Tratava-se de produto de baixo risco, sem exigência especial de conservação, com recinto habilitado no mesmo complexo e declaração de não oposição das operadoras à transferência. Havia, portanto, meio menos gravoso e igualmente eficaz para proteger a saúde pública.
Quanto ao art. 42, III, da RDC nº 977/2025, o juízo o leu em conjunto com o art. 41 da mesma resolução: a vedação existe para impedir que a carga interditada escape ao controle sanitário. A remoção autorizada produz o efeito oposto, pois a mercadoria segue interditada, sob controle aduaneiro e à disposição da ANVISA no recinto de destino.
O precedente do TRF da 5ª Região
A sentença apoiou-se em julgado da 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em caso com idêntico fundamento: recinto sem AFE para dispositivos médicos. O tribunal entendeu que, havendo outro recinto alfandegado apto a receber a carga sob controle sanitário, a devolução não atende ao subprincípio da necessidade, e fixou a tese de que a determinação de interdição e devolução pode ser flexibilizada para permitir a continuidade do desembaraço, em atenção à proporcionalidade e à razoabilidade.8
O que a decisão não fez
É importante delimitar o alcance da decisão. Ela não liberou a mercadoria ao consumo nem afastou a interdição. Também não retirou da ANVISA o poder de fiscalizar. Determinou que, após a remoção, a Agência retome e conclua a análise sanitária, com as inspeções, coletas e exigências que entender cabíveis, podendo inclusive indeferir a importação se constatar irregularidade concreta no produto. Vedou apenas que a armazenagem anterior no recinto sem AFE seja usada, isoladamente, como fundamento para a devolução ou destruição. Os custos da remoção e da nova armazenagem ficaram a cargo do importador.
Trata-se, ainda, de sentença de primeiro grau sujeita a reexame necessário, e a tese da vinculação da devolução, defendida pela Agência, continuará a ser debatida no Tribunal Regional Federal da 1ª Região. O tema não está pacificado.
Conclusão
A decisão reafirma uma ideia simples: mesmo quando a lei prevê uma consequência aparentemente vinculada, a Administração deve verificar se há alternativa capaz de proteger o mesmo interesse público com menor sacrifício ao administrado. Quando a irregularidade é do local de guarda, e não do produto, transferir a carga para recinto habilitado, mantida a fiscalização, atende à finalidade sanitária sem impor ao importador a perda da operação.
Para o importador, a lição prática é dupla: verificar previamente a habilitação sanitária do recinto de destino, sempre que possível, e, diante do termo de interdição, agir rapidamente, pois o prazo de devolução corre desde a lavratura, oferecendo à autoridade uma alternativa concreta, como recinto com AFE compatível e anuência das operadoras.
Notas
1 Justiça Federal do Distrito Federal, 14ª Vara Federal Cível, Mandado de Segurança nº 1095906-09.2026.4.01.3400, sentença de 15/10/2026.
2 RDC nº 81/2008, Anexo, Capítulo XXXI, item 9; RDC nº 939/2024, arts. 4º e 5º, § 1º.
3 RDC nº 81/2008, Anexo, Capítulo II, item 3; Lei nº 12.715/2012, art. 46.
4 RDC nº 977/2025, art. 42, III.
5 RDC nº 81/2008, art. 4º e Anexo, Capítulo XXXI, item 4; Lei nº 6.437/1977.
6 RDC nº 977/2025, art. 32, § 1º, e art. 33.
7 Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, VI; Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB), arts. 20 e 22.
8 TRF da 5ª Região, 6ª Turma, Apelação Cível nº 0801125-46.2025.4.05.8300, Rel. Des. Federal Germana de Oliveira Moraes.
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